Limitazioni all’uso del contante e politica monetaria dell’Unione

Fino a che punto possono spingersi gli Stati dell’eurozona nell’adozione di misure intese a limitare l’uso del contante?

Questa domanda assume particolare importanza nell’attuale panorama europeo dove sempre più di frequente i legislatori nazionali introducono normative volte a limitare l’uso del contante. Tali misure sollevano però questioni di natura costituzionale con riguardo alla loro conformità con i Trattati europei, ed in particolare con la competenza esclusiva dell’Unione in materia di politica monetaria.

Le cause riunite C-422/19 e C-423/19 offrono alla Corte di Giustizia l’occasione per far luce sulle importanti questioni sollevate. In attesa del suo pronunciamento, in questo contributo diamo un’occhiata alla posizione espressa dall’Avvocato Generale nelle sue conclusioni.

I fatti della causa

La questione trae origine dal rifiuto dell’emittente radiotelevisiva pubblica del Land dell’Assia (Germania) di accettare l’offerta di due cittadini tedeschi di effettuare il pagamento del canone televisivo in contanti. Secondo il regolamento dell’organismo di radiodiffusione, infatti, il pagamento del canone può avvenire unicamente con mezzi di pagamento diversi dal contante. Per questo motivo, l’organismo ingiunge ai due cittadini di saldare la propria posizione debitoria consistente negli arretrati e interessi di mora.

Convinti dell’invalidità della richiesta, gli ingiunti agiscono in giudizio, ma vedono la propria domanda respinta sia in primo grado, che in appello. Tale ultima decisione viene impugnata innanzi alla Corte amministrativa federale tedesca che sospende il procedimento e fa dipendere l’esito della controversia da una decisione della Corte di Giustizia.

Le questioni sottoposte alla Corte di Giustizia

Con il proprio rinvio pregiudiziale il Giudice amministrativo tedesco chiede alla Corte di pronunciarsi:

Sulla portata della competenza dell’Unione in tema di politica monetaria, e se questa comprende anche la disciplina delle conseguenze giuridiche legate al corso legale delle banconote in euro;

Sulla possibilità per gli Stati membri di adottare normative volte a limitare l’uso del contante, ed in caso di risposta affermativa, entro quali limiti.

Conclusioni dell’Avvocato Generale

Nelle sue conclusioni l’Avvocato Generale traccia un perimetro dentro il quale deve rientrare l’azione degli Stati dell’eurozona per non porsi in contrasto con i Trattati europei.

Competenza in materia di politica monetaria

L’Avvocato Generale rileva che gli Stati membri hanno perso ogni prerogativa sulle competenze attribuite all’Unione in via esclusiva, tra cui vi rientra quella relativa alla definizione politica monetaria. Questa comprende tutte le competenze e i poteri necessari per il buon funzionamento della moneta unica, incluse la definizione e la disciplina dello statuto e del suo corso legale.

Agli Stati dell’eurozona rimane sempre possibile esercitare le competenze nei settori che non sono stati attribuiti all’Unione, come ad esempio:

in materia di diritto civile, per quello che attiene l’estinzione delle obbligazioni;

in materia di organizzazione e funzionamento delle amministrazioni pubbliche;

in materia fiscale e penale.

L’azione degli Stati membri in tali settori va comunque bilanciata con le competenze assegnate dai Trattati in modo esclusivo all’Unione.

La nozione di corso legale

L’Avvocato Generale evidenzia quindi la preminenza dell’Unione nel determinare la disciplina del corso legale. Pur avendone competenza esclusiva, il legislatore europeo non ha però approntato una disciplina organica per ciò che attiene alla moneta unica. Manca pertanto una specifica definizione della nozione di corso legale. In assenza di una tale definizione, e trattandosi di una nozione di diritto dell’Unione, spetta alla Corte di Giustizia procedere per via interpretativa alla determinazione della sua portata. L’Avvocato Generale offre degli elementi affinché il Giudice nazionale possa affrontare la causa davanti ad esso pendente.

Per l’Avvocato Generale, il diritto dell’Unione ammette delle limitazioni all’uso del contante come mezzo di pagamento nei settori in cui gli Stati dell’eurozona conservano la loro sovranità. Questo emerge dall’analisi della raccomandazione 2010/191/UE della Commissione che al suo punto 1, lett. a), rubricato “Definizione comune del corso legale” dispone:

Ove esiste un obbligo di pagamento, il corso legale delle banconote e delle monete in euro comporta:

a) l’obbligo di accettazione:

il creditore di un’obbligazione di pagamento non può rifiutare le banconote e le monete in euro, eccettuato il caso in cui le parti abbiano convenuto mezzi di pagamento diversi.

Altro elemento interpretativo portato dall’Avvocato Generale è quello del considerando 19 del Regolamento 974/98, il quale stabilisce che:

le eventuali limitazioni di pagamento in banconote o monete metalliche, decise dagli Stati membri per motivi d’interesse pubblico, non sono incompatibili con il corso legale delle banconote e delle monete metalliche in euro, a condizione che esistano altri mezzi legali di estinzione dei debiti pecuniari.

Dagli elementi interpretativi offerti dall’Avvocato Generale ne deriva che la nozione di corso legale comporta un obbligo per il creditore di accettare il contante come mezzo di pagamento, a meno che:

nell’esercizio della propria autonomia privata, le parti abbiano convenuto l’estinzione dell’obbligazione pecuniaria con mezzi di pagamento diversi dal contante;

la normativa statale preveda delle restrizioni all’uso del contante per motivi di interesse pubblico.

La restrizione all’uso del contante da parte degli Stati dell’eurozona non è però priva di limiti.

Limiti alle misure di restrizione all’uso del contante

Il primo limite riguarda la portata delle misure restrittive. Come evidenziato dall’Avvocato Generale, con l’attribuzione della competenza in materia di politica monetaria all’Unione, e quindi di determinare la disciplina del corso legale, gli Stati dell’eurozona hanno perso ogni competenza in questo settore. Essi non possono pertanto emettere disposizioni normative che, in ragione del loro contenuto e dell’obiettivo perseguito, vanno a costituire una disciplina del corso legale. In questo senso, sono vietate quelle misure che porterebbero a ritenere abolito l’uso, o svuotano di contenuto l’attribuzione di moneta avente corso legale alle banconote in euro.

Le normative adottate dagli Stati membri devono inoltre rispettare il principio di proporzionalità ed essere idonee a raggiungere l’obiettivo di interesse pubblico perseguito. Deve essere pertanto assicurato che le misure non vadano al di là di quanto necessario per raggiungere tale interesse pubblico.

Per valutare se tali norme sono conformi al principio di proporzionalità è utile verificare l’impatto delle misure restrittive su quelle fasce di popolazione che non hanno accesso ai servizi finanziari di base. Il contante infatti svolge anche una funzione di inclusione sociale per alcune fasce di popolazione. Limitare eccessivamente l’uso del contante nei confronti di queste persone, definite come vulnerabili dall’Avvocato Generale, significherebbe ledere i loro diritti fondamentali.

Sussiste pertanto un obbligo di adottare misure idonee che prevedono altri effettivi mezzi legali di estinzione dei debiti pecuniari, consentendo a tali persone di adempiere le proprie obbligazioni senza oneri aggiuntivi.

Conclusioni

La causa riportata affronta temi che rivestono una particolare rilevanza in questo momento storico, anche in vista della rivoluzione tecnologica che sta interessando i servizi finanziari al livello europeo. Purtroppo, non tutte le fasce della popolazione hanno avuto la possibilità di cogliere i benefici di questa innovazione, e molto rimane ancora da fare.

Le argomentazioni sostenute dall’Avvocato Generale offrono degli elementi interpretativi che le corti nazionali possono seguire per determinare la validità della normativa nazionale alla luce del diritto dell’Unione. Le tesi sostenute si pongono in linea con la passata giurisprudenza della Corte e, anche se la Corte di Giustizia non è vincolata alle conclusioni dell’Avvocato Generale, risulta molto probabile che la stessa non si discosti dalla strada tracciata.